摘 要：团体所有权被认为是农地“三权分置”的制度基础，但因为如下问题而亟待深入革新：教条式“坚持”、形式化“落实”和虚无化“完善”。本文认为，基于历史履历、实践诉求和操作可行性，需要从功效角度出发推进农地团体所有权革新。“坚持”就是以服务“三农”、生长生产力和弥补市场失灵的实践尺度来体现社会主义的所有制关系“。

落实”的重点是明确农地团体所有权人即承包户以完整产业权，明确农村团体经济组织作为产权行使主体且经授权而拥有监视、治理农地之事权，作为中心签约者而服务于农业规模化。“完善”的主要内容是赋予团体经济组织对等的事权与财权，厘清自治组织和产权主体之间的责权利，同时亦需推进农地羁系体制和征地制度等配套革新。

引言作为家庭联产承包责任制之后农村革新的又一重大制度创新，2014年中央“一号文件”首次提出的“三权分置”奠基了农地制度的基本架构。为落实好“三权分置”，国家麋集出台了一系列的相关政策文件，《农村土地承包法》《土地治理法》等相关执法也着手举行相应的修改。作为“三权分置”之一的“坚持农地的团体所有权”，既是农村基本谋划制度的“魂”1，也是农村土地革新的三条底线之一，一定成为重要革新事项。对此，2014年中央“一号文件”突破恒久以来的“坚持”提法，并首次提出了“落实”。

2019年中央“一号文件”更是提出“完善落实”的革新思路。恒久以来险些寂静的农地团体产权革新，亦蓦地成为热门话题。

针对产权主体模糊和功效弱化等棘手的现实问题，围绕产权主体归属和权能等焦点问题，学者们开展了猛烈争论。关于团体产权的归属或落实问题，争论异常猛烈。第一种看法是，凭据马克思等经典作家的理论预设[1]、思量公共资源的产权界定难题[2]和土地利益的公正分配[3]等现实考量，为解决团体产权“虚化”或“弱化”[4]的问题而要实现农地国有化[5]。与此相反的第二种看法是，基于效率角度，强调赋予农户完全的土地产权[6]。

差别于非此即彼的“二分法”，第三种看法主张“非公亦非私”的产权主体。“农民团体”是一种公共权力所体现的公法性[7]而非作为简朴的生意业务运动主体，因而并非一定要赋予农民团体的法人组织职位。可以借鉴英美法信托执法制度下的农地保有制[8]或日耳曼法的总有制度，通过明确团体成员的义务和权利[9]来解决产权模糊问题。

第四类学者认为，为实现宪法例定“团体所有”抽象主体的详细化并解决产权模糊性的痼疾，需要对“农民团体”这个所有者举行民事主体化革新：理想的状态是建立有别于村委等自治组织、具有法人资格的农民团体经济组织[10]，并能够作为产权主体拥有占有、使用、收益和处分等各项权利[11]；有人主张谋划权也要归于农村团体经济组织[12]。也有学者认为，农户承包权和农地谋划权是独立于团体所有权的[13]，因而“落实”团体所有权的关键是解决好团体成员的资格权问题[14]。

相对而言，第四种看法似乎比力切合政策演进思路。不外，关于团体所有权的性质和主体问题的争论尚未形成一致性共识。

基于产权庞大性，一些学者避开团体产权形式上的归属问题，转而探究团体所有权的权能问题。基于提高农业效率的现实关切，重点关注如何通过“团体”去促进农业规模化和农民组织化。

他们认为，计划经济的团体所有制所依托的经济社会基础已不复存在，应该朝前看，从控制力去看待团体经济的主体职位。详细到土地谋划，新型团体经济应将功效定位于农业基础设施、交通基础设施、环保工程等农民没有能力做的领域[15]。

作为所有者，团体拥有依法发包、调整、监视和收回团体所有土地的职能，而且应该到场土地征收赔偿安置方案的讨论[16]以体现其收益权，同时要强化承包地的治理、监视等权能[17]；通过对土地谋划权流转的存案、监视和纠错等功效来规范农地流转，协调好谋划者和承包者之间的利益关系。纵览上述研究，便可发现略显尴尬的现象。

国家对农地团体产权制度的革新理念是很是开放的，革新思路也是极其清晰的。与此形成鲜明对比的是，因为先验看法的羁绊、眼界的限制或对似是而非看法的误解，部门学者未能明白国家大政目标的深意，所提出的建议也往往缺乏学理和履历支持。

农地团体产权认识方面的杂乱和滞后，阻碍了农地制度的革新深化。只管中央的革新理念很是开放，思路也很是清晰，但中央精神有时却停留于政策文件的表达，而不能充实详细化为正式制度的执法。

2018年12月底修订的《农村土地承包法》具有过于浓重的政策指引性而缺乏实质性革新，甚至在个体地方泛起了倒退[11]。关于如何落实特别是如何完善团体所有权这个重要问题，往往因为无的放矢而不得其解。

也正是如此，中央精神和相关执法在实践层面也遇到不少阻力。显然，有须要相识差别生长阶段的战略目的及其制度目的对农地团体产权的实践诉求，重新思考经典作家理论预设的初衷，陈述差别主体的利益诉求，从政府职能转换、农地羁系体制和下层组织治理结构完善等方面分析制约团体产权革新深化的深条理原因，从而基于路径依赖和现实可操作性，从“坚持”“落实”和“完善”三个层面，对农地团体所有权的革新提供一个系统的叙述，提出逻辑一致且可操作的详细建议。以期将中央的革新理念落到实处，引领农地团体产权革新步入深水区，并由此推进农户承包权和土地谋划权的相关革新。一、新时代的农地团体所有权：革新诉求、“三权分置”的制度落实及其不足（一）新时代的生长战略、“三农”的制度目的与农地团体所有权的制度坚持1. 新时代的生长战略与“三农”制度目的。

就人口漫衍与空间结构而言，新时代的主要矛盾集中体现于“三农”2。十九大因明确提出了“乡村振兴战略”而成为“三农”生长的里程碑。生长情况和生长矛盾的变化也使得国家战略层面发生重大调整。

农业农村生长被置于优先思量的职位。在新时代，“三农”面临新的问题，有着新的制度目的。其一，新时代农业生长的底线目的是严格掩护耕地，在大量农村人口实现非农就业的情况下确保粮食宁静，“把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”3。

顶线目的方面，要解决因小规模疏散化谋划等因素而带来的食品宁静、效率较低和情况污染等问题，“推动农业由增产导向转向提质导向”4，使农业能够在海内和国际两个市场上具有竞争力。其二，新时代的农民和农村的制度目的主要是：提高农民（产业性）收入，打破二元结构、促进城乡社会保障和基本公共服务均等化。2. 新时代农地团体所有权的制度坚持。

新时代农地团体所有权的革新既需要克服“两权分散”下的诸多制度缺陷，也要有效回应外部情况和“三农”制度目的变化下的实践诉求。这对农地团体所有权革新提出了新的要求：既要坚持“团体所有”的公有体制，还要探索如何通过有效的实现形式使团体所有权获得详细的落实，同时通过完善所有权的功效以促进新时代制度目的的有效实现。

有一点需要注意的是，中国农地团体所有权革新，从政策文本表达上看似乎履历了从“坚持”到“落实”，再到“完善落实”的三次变化。可是，这只是讲明决议者和学者在制度目的与制度绩效双向互动的实践履历的启发，不停深化了对团体所有权实现形式及其功效的理论认识。这是实践认识的理论抽象。

因而，在详细的制度摆设中，这三者（在前一阶段是潜意识的，而在新时代则是自觉的）始终是高度统一的。固然，如何实现三者的有机融合，则需要认真洞察新时代农地团体所有权的革新诉求。（二）新时代农地团体所有权的革新诉求新时代的“三农”特别是农业的制度目的，对农地团体所有权有着新的诉求。

第一个诉求是作为耕地特别是作为宅基地所有者和团体建设用地的所有者，如何提高团体产权的对外排他性，以充实掩护团体成员的产业权，同时通过运营与治理以实现团体资产的保值增值。第二个诉求是体现国家意志、负担治理和监视功效，以严格掩护耕地，稳定农户承包权宁静等掩护谋划权。农地团体所有权的革新，必须能够确保耕地获得严格掩护和有效使用。

针对规模化谋划中可能存在流转条约纠纷、农地的破坏、农地谋划的“非农化”和“非粮化”和农业生态情况的破坏等市场失灵的相关问题，需要团体所有权去负担相应的监视和治理职能。固然，农地团体所有权的革新也要维护好团体成员的小我私家利益。

在团体内部，要稳定承包关系，防止村干部等利益相关主体重新调整农地。在团体外部，既要作为农民的利益代言人和署理者，促进农地流转，也要防止地方政府等利益主体通过违规征地、违规批地对承包权造成的侵蚀，促进征地法式的规范化、赔偿尺度的科学制定和极差地租的合理分配。农地团体所有权的革新也要有利于平等掩护谋划权。

重要的是，要造就农户的契约意识，农地流转的契约稳定，为谋划者提供稳定预期。在征地经济赔偿历程中，要充实体现谋划者的权益。

第三个诉求是促进农业的规模化、提高农民的组织化，以市场方式去“补”齐基本谋划体制的“统”之短板，促进小农与社会化大生产的有机衔接，提高农业生产效率。农业规模谋划生长和社会化服务体系的形成是一个历史历程，因为市场的无形之手发挥作用需要有足够的时间准备。20世纪90年月以来，中国农业工业化便开始迅速生长。

21世纪之后，农业新型谋划主体的生长更是方兴未艾，农地谋划规模逐渐推进。在人地关系紧张的地域，种种专业化组织促进了农业社会化服务的快速生长。一些新型农业谋划主体为服务互助农户或周边农户，以托管等种种方式提供了种种类型的社会化服务。

不外，无论是土地规模还是服务规模，都离不开农地的流转和集中。农业规模谋划对团体所有权革新提出了如下诉求：充实发挥团体在信息和生意业务成本等方面的优势，充当农民与新型农业谋划主体的中介者，促进农地的流转和集中，推进农业社会化服务的市场化生长。

（三）国家、团体与农民：“三权分置”的制度落实根据这一思路，基于农地制度的一些体制性问题，回应新时代的实践诉求，我国建设了农地的“三权分置”，并在这一框架下推进了农地团体所有权的如下革新。1. 明确了农村团体经济组织的法人职位。针对“农民团体”这个产权主体的模糊性问题确定了清晰的革新思路：承包农户是权利主体，但农村团体经济组织经授权可以代表权利主体，即作为行使主体。

《中共中央国务院关于稳步推进农村团体产权制度革新的意见》（2016年12月）指出：在清产核资基础上，把农村团体资产的所有权确权到差别层级的农村团体经济组织成员团体，并依法由农村团体经济组织代表团体行使所有权。属于村农民团体所有的，由村团体经济组织代表团体行使所有权，未建立团体经济组织的由村民委员会代表团体行使所有权；划分属于村内两个以上农民团体所有的，由村内各该团体经济组织代表团体行使所有权，未建立团体经济组织的由村民小组代表团体行使所有权；属于乡镇农民团体所有的，由乡镇团体经济组织代表团体行使所有权。2016年10月的《关于完善农村土地所有权承包权谋划权分置措施的意见》（以下简称《三权分置意见》）要求：“土地团体所有权人对团体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。

农民团体是土地团体所有权的权利主体。”2017年3月15日，第十二届全国人民代表大会第五次集会通过了《民法总则》分两款划定，明确了农村团体经济组织和村民委员会的法人职位。

《民法总则》第99条分两款划定：“农村团体经济组织依法取得法人资格。”“执法、行政法例对农村团体经济组织有划定的，依照其划定”。从而，《民法总则》将团体经济组织、村民委员会等农村团体经济组织，作为“特别法人”予以划定，赋予其民事主体资格。2017年修改的《物权法》（2007）第60条将《宪法》所划定的农地产权主体即“农民团体”明确界定到团体经济组织；思量到现实中团体经济组织的建立和功效完善方面的难题，也划定村民小组、村委会和乡镇团体经济组织可以代表团体。

2019年8月底全国人大公布的《土地治理法》第11条也吸收了这一划定，明确了农村团体经济组织作为农民团体的产权主体。2. 明确了农村团体经济组织对农地的羁系职责。

根据《三权分置意见》，团体所有权在掩护耕地、承包权和谋划权方面均拥有相应的职责：（1）依法发包团体土地，任何组织和小我私家不得非法干预；（2）因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；（3）对承包农户和谋划主体使用承包地举行监视，并接纳措施防止和纠正恒久抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为；（4）依法对土地谋划权的流转举行监视。承包农户转让土地承包权的应在本团体经济组织内举行，并经农民团体同意；流转土地谋划权的，须向农民团体书面存案；（5）团体土地被征收的，农民团体有权就征地赔偿安置方案等提出意见并依法获得赔偿。这些指导性意见，也划分被《农村土地承包法》（2018年修正案）和《土地治理法》（2019年12月修正案）所吸纳。

需要说明的是，《农村土地承包法》为农地所有权的发包方增加的一个义务即为承包方提供生产、技术、信息等服务，发包方也可以在土地流转历程中收取一定的治理费；团体对土地的收益权主要体现在土地征收时对收益的一定比例的分配权（见《土地治理法》（2019年修正案））。3. 划定了农村团体经济组织的服务性功效。《深化农村革新综合性实施方案》（2015）也指出，要探索剥离村党组织和村委会对土地资源的治理职能，实行“政经离开”，完善村委会和农村团体经济组织运行机制。

凭据2016年中共中央国务院《关于稳步推进农村团体产权制度革新的意见》，团体经济应发挥好农村团体经济组织在治理团体资产、开发团体资源、生长团体经济、服务团体成员等方面的功效作用。在明确产权主体及其职责之后，为了更严格地掩护耕地、掩护农民利益，国家也逐渐强化团体产权的对外排他性。特别是在谋划性团体建设用地领域，团体作为农地所有者的权利获得了增强，团体产权的对外排他性有了大幅度提高。

这集中体现在2019年8月颁布的《土地治理法》，在界定公共利益和缩小征地规模5、规范征地法式6和市场化赔偿尺度7等关键性领域作出的大量革新和团体谋划性建设用地统一入市试点革新的推进。上述政策条文和执法划定框定了“三权分置”下农地团体所有权的基本内容。归纳上述内容，不难发现“三权分置”制度框架农地团体所有权的一些基本特征：农地（作为农业生产要素）的产业权主要归于团体所有权人即承包农户；作为产权主体的农村团体经济组织，实际上是行使主体，拥有维护农地团体所有制关系、通过监视与治理承包户与谋划者而掩护耕地、规制土地流转；发包方的收入泉源（财权）主要是土地征收时一定的收益分配和通过服务土地流转等功效而收取的治理费；土地征收的审批权限下放到本级地方政府；土地承包谋划条约的监视治理权下放到县主管部门和乡（镇）政府。

（四）“三权分置”框架下农地团体所有制的缺陷1. 所有权功效的异质性与产权主体的统一性。这是一个相对突出的问题，即制度设计方面将所有权的异质性功效与产权的主体等同起来，并希望将异质性的制度目的兼容于同质性的产权主体。

团体所有权的功效主要是三种：代表政府实现国家“三农”的制度目的；代表政府对农地的占有、使用等状况举行监视、治理，以掩护承包者和谋划者的利益；代表所有者，治理农地的发包、调整和流转；作为中介者，服务于农地的流转，促进规模化谋划等。相关政策和执法对上述划定希望将差别性质差别层面“三农”的解决，都寄希望于土地的所有权摆设。

于是便有了如下状况：《宪法》层面临农地产权制度的界说，更多关注宏观和抽象意义上的意识形态和政治功效；《物权法》和《土地治理法》则较为关注现实中的产权明晰和市场效率问题，重点权衡国家（主要是地方政府）、村团体与农民之间的利益；《农村土地承包权法》更是关注到差别农户之间（主要是承包户与谋划户）的利益权衡。然而，这些功效相互之间有重叠的一面，也有冲突的一面，由此而导致杂乱。之所以泛起这种杂乱，是因为功效的认识和定位涉及利益格式。

许多原本需要通过其他方式来解决的问题，各主体却非要借助于执法的制度设计来嵌入自身利益。机构主义（而非功效主义）的传统看法给农地团体所有权的革新在制度设计层面如执法术语的表达带来许多技术上的难题。

因为差别主体的功效诉求是差异化甚至是互斥的，执法条文却必须是详细而可操作的。这就一定带来立法上的技术难题：既要照顾各方利益，又不能诱发矛盾。也正是如此，相关执法对于团体所有权的性质形貌，只好接纳语焉不详的模糊化处置惩罚，而执法专业术语的表达也存在矛盾。

面临这种矛盾，有学者希望通过新的表达方式加以区分。好比，有人认为团体所有权兼顾公法和私法的功效，并因其功效而异[18]。更有人提出可以参考德国履历，用“双阶理论”加以和谐来突破“一物一权”的表达逆境：即宪法上的团体土地所有权反抗国家，体现了社会宁静保障功效；民法上的团体土地所有权反抗世人，发挥了土地作为商品的经济功效[19]。问题的关键是，这些说法虽然可以弥正当律语言表达上的破裂（其实是遮盖矛盾），实现逻辑上的一致性。

可是，执法模糊只不外是利益角力、看法冲突的表征而已。修辞手法也许可以使各方告竣文字上的默契，但并不讲明政治气力的相对平衡。执法面纱的改变对于现实问题的解决不会发生实质性作用。

更重要的是，人们在看待团体所有权的制度设计时，恒久以来存在的思维误区并没有获得突破：通过执法协调差别利益的矛盾，并将差别产权功效塞进同一个主体，这将发生难以和谐的内在矛盾。2. 农地处分权（征地）的集权与所有权的弱对外排他性。脱离政府职能转换和土地规制革新去分析耕地掩护等实践诉求，无异于缘木求鱼。略略分析一下便知，之所以泛起所有权表达的模糊性，很大一个原因是顾及地方政府利益。

政府干预导致团体以外成员的弱排他性是农地团体所有权的鲜明特点[13]。这一点，随着政府在土地一级市场垄断职位逐渐被打破和征地制度的革新而获得较大水平修正。

不外，制度摆设仍然存在缺陷，并使得团体产权面临因外部干预而导致产权残缺和耕地流失的问题。主要的原因是，2019年8月《土地治理法》中的征地制度依然存在一些缺陷：对“政府”界定仍然存在模糊性；在公共产物（公共利益）的事权方面，没有在乡（镇）、县（区）、市、省等地方政府及中央政府之间举行明确的划分；评估土地价值时，没有充实思量生态景观情况和文化等非经济功效。这些执法毛病，为地方政府以都会革新和门路建设等公共利益的名义而过分征地留下了庞大空间；且为地方政府违规审批和违规用地留下了一个口子，即允许因连片开发而征收土地。

只管征地审批权利下放（不需要上级政府审批），但并未触及焦点问题：政府自己用地、自己审批8的制度设计，使政府集运发动、评判员、游戏规则制定者于一身9。而且，无论是2018年12月份新修改的《农村农地承包法》或2019年新修正的《土地治理法》，均未触及一个焦点问题：对地方政府或主管部门的违规征地和违规批地等行为没有任何的处罚划定，因而也无须负担明确的执法责任。

这就使“农村团体”这个产权主体难以或无法反抗地方政府的违规审批和违规征地。3. 农地承包谋划的事权下移、财权集中及转嫁与所有权的功效异化。无论是政策文件还是相关执法，都赋予了农地发包人（或农村团体经济组织、村民小组）以掩护耕地和农业资源等方面的权利。

甚至也划定了发包方为承包方提供生产、技术和信息等方面的服务。这些权利和义务的强制性划定是否妥当？这是值得商榷的。

农村团体经济组织（或村委会或村民小组）只不外是农地团体产权主体或农村自治组织而已；只管具有信息和执行等优势，但都不是一级政府，也不是政府组成部门。严格地说，它们并不具备监视和治理农地使用状况的法定权利，也没有这方面的义务和责任。

特别是承包方所需要的种种社会化服务，需要通过市场方式来获得，农村团体经济组织既没有能力也没有这方面的义务。如果农村团体经济组织需要负担这些职能，那么也应该通过授权以契约方式而获得。同时，政府需要因为购置上述服务而支付相关的用度。

令人遗憾的是，当事权下移的同时，却并没有推进相关的财权革新。于是便泛起如下异象：政府没有通过明确的财政分权，以支付农村团体经济组织在执行相关职能时发生的种种成本与用度；作为一种替代或赔偿，政府却赋予不是农地团体所有权人的“团体”以某种农地的处置权和收益权。如果这种逻辑建立，那么就不难明白相关执法中那些看似悖论的种种划定了：在涉及村内农地流转且不影响农业生产时，作为土地所有权代表的“团体”却不能收取租金，而只能作为中介人获得“治理费”10；在农地征收而转变为建设用地（非农用途）时，“本团体经济组织”拥有了只有所有权人才气拥有的“剩余索取权”即部门收益权11。

在同一事情上，之所以泛起一会儿把团体经济组织视为所有权人、一会儿将之视为中介者的杂乱状况，可明白为地方政府的时机主义在执法上的体现：当涉及到征地的巨额极差地租收益时，为调动“团体”努力性而赋予其所有者角色；当涉及农地流转而不能给地方政府带来财政收入时，地方政府却不愿意支付相关的事情用度，而赋予“团体”以中介者身份向当事人收取治理用度的权利。从法理看，村团体组织或村委会等都不是农地的所有权人，但它们却享有了农地转让权、处置权特别是收益权。

为节约难以蒙受的行政（生意业务）成本，政府将监视（承包权和谋划权）农地使用和掩护耕地、农业资源和生态情况等方面的义务（事权）赋予给村团体12。正是由于事权与财权的非对称性导致了如下“悖论”：村团体负担了本不应有的责任（事权），享受到了本不应有的（财）权利（即承包地的收益权）。一个隐患也就自然发生了。

在级差地租的超额收益诱惑下（承包地因征收转为非农用途而发生的增值收益），地方政府的时机主义引发了“团体”将农地转为都会建设用地的内在努力性。4. 农地团体所有权主体的二重性及可执行性。

从名义的执法看，农地所有权（而不是所有权人）已经明确到农村团体经济组织。相应许多地方建立、挂号注册了大量农村团体经济组织。

不外许多地域并不具备建立团体经济组织的条件。思量到这种情况，《民法总则》同时划定村民委员会和村民小组可以作为代表行使职责。

这就带来了产权主体和作为自治组织的职责分工和利益冲突问题。更重要的是，即即是建立了相应的团体经济组织且明确其法人职位，它们也依然难以实际行使产权主体的种种职能。产权清晰界定和强权赋能都是须要的，但产权实施更为重要。

否则，产权将仅仅是纸上的，而非事实的。中国大部门农村的组织化水平是很是低的。已有组织如村委会有着国家气力的强大支持，尚且存在治理体系不健全和治理能力不足的诸多问题。

法人性质农村团体经济组织的独立运行在绝大部门农村是不行行的。既没有经费泉源，关于团体经济组织的职能、章程、议事规则、与承包方（即团体所有权人）之间的关系问题等也都缺乏相应的划定。纵然建立这些组织而且也有种种规制，国家也没有具备监视其职能行使状况的能力。

因此，已经建立的农村团体经济组织，与村委会（村民小组）往往是一套人马，两块牌子而已。一个更基础性的问题是，由于成员资格的关闭性和农业经济的开放性，团体经济组织在治理方面天然存在搭便车的团体行动逆境，而且也缺乏企业家能力，难以通过市场化行为而使农地资源获得高效设置并促进农业生长。

（五）农地团体所有权制度设计缺陷带来的消极结果产权残缺是中国地权制度的最大特点，并集中体现于农地团体产权。在差别时期，产权残缺体现形式有所差异。

革新开放的第一个时期（1978—2016），主要因为产权主体不明晰导致地方政府和村干部对团体产权的侵蚀。随着农地团体产权主体民事资格的获得，在团体外部，产权明晰问题获得了很大水平的缓解。

可是，团体内部仍然存在产权不明晰的问题。由于村委会等自治组织和产权主体之间的职责分工不明确，议事规则不明确，仍会导致自治组织的越俎代庖。除此之外，财权与事权的分散或者说地方政府对土地增值收益的争夺和农地羁系的卸责，事权不适当的层层下移（或是转嫁），使农地团体所有权在掩护农户承包权和土地谋划权方面，显得很是无奈。

由于地方政府职能转换滞后，将由其卖力的受国家委托的事权（监视承包方掩护耕地、管住农地用途和掩护农业生态等）交给了村团体，并赋予村团体分享部门土地收益权（主要是征地发生的极差地租），由此弱化了承包权的产权强度，且特别伤害了承包方资本化的产业权。由于村团体的功效不完善，使得其将原本受地方政府委托由其署理的事权又转嫁交给承包方13，因而弱化了农地转入方的产权强度并伤害了转入方资本化的产业权。

正是由于环环相扣的事权和财权关系的杂乱，导致事实产权与执法产权的偏差，使得农地领域存在大量“悖论”，并严重故障着“三农”制度目的的实现。在农业领域，一方面是国家要求严格耕地掩护，另一方面是农户自发的大量耕地撂荒或废弃。由于农业保险和农田整治滞后等支持性政策不足而导致的低效率，农村和中西部地域存在大量闲置耕地，都会和东部沿海蓬勃地域的大量耕地被占有或违规转为建设用地。

在农地团体产权领域，因为没有领会（或有意误读）农地团体所有权的本质（或国家意图）并误会了其客体和功效，使得不是产权主体的地方政府享有了不宜拥有的强大农地处置权、转让权和收益权，因此使其发生干预农地资源设置（特别是将农地转为建设用地）的强烈欲望。同时，农村团体所有权的二重性依然不能制止村委会对产权主体的利益伤害，并由此使得村干部在利益诱导下而频繁调整承包地。

在产权的功效方面，村团体负担着一些服务于家庭方面的经济功效，但这种经济功效与监视、治理土地使用的社会功效却也是混淆在一起的14。评判员与运发动混淆于一体的村团体也成为产权不稳定的诱因。

地方政府和村团体的寻租行为成为团体产权虚置、承包权不稳定、谋划权得不到有效掩护的主要诱因，并由此带来许多问题。二、“三权分置”配景下农地团体所有权的革新思路（一）“坚持”农地团体所有权的革新思路1. 坚持以功效原则作为农地团体所有权的革新理念。

作为一个生长中国家和社会主义国家，中国农地制度有着诸多的特殊性。国家的意志对土地制度有着决议性影响，而地方政府等种种主体也因为既得利益而对农地制度的明白和实施作出对己有利的解释和操作。

这就使得农地革新始终带有浓重的工具性、政策性和权宜性，导致各方主体特别是农民团体、农民和谋划者等难以发生稳定性预期。海内外的生长情况也要求革新工具性政策导向。在海内，中国即将实现建设全面小康社会的目的，公正性、公然性和时机均等的理念将会变得越发重要。

在国际上，随着“一带一路”的推进和中国全方位融入国际社会，中国对基于规制的制度一定有着更高要求。作为规则的制度，对所有人都是一样的，且事前不能预判谁会成为受益者（受损者）。政策基本理念是时机均等和社会公正，偏向某些特定部门（企业和小我私家）的选择性政策，因为利益输送或不公正竞争而降低资源设置效率。

为实现某些普遍性目的，针对某些经济和社会的某些功效（好比基础性研究）而制定政策。这些目的导向而非选择性的理念，促进了公正竞争，也有利于资源的设置效率。

作为一种替代性选择的是功效性理念，并贯彻法治精神。2. 坚持以实践绩效来判断农地团体所有权的革新尺度。秦汉以来，土地制度基本实现了从井田制到私有制的过渡[20]。可是，由于行政气力鞭长莫及，土地产权的详细实施机制并不是作为正式制度的执法，而是宗法关系。

土地生意业务的规制提供者并不是作为公共利益代表者的政府，而是乡村权威和宗法组织。乡村的信任规模是费孝通式“差序格式”。从事实产权看，土地权利局限于乡村内部。

只管土地可以自由生意业务，但卖买双方往往是同村熟人，而非村外的生疏人。长此以往，乡村内部的农民团体于无形之中拥有了某种共有产权。产权是私人的，但契约执行却是高度自治的。

在小农经济条件下，这种产权单元与治理单元的对称性[21]，一方面可以确保农户的小我私家激励，另一方面能够使产权具有低成本的实施机制，而且也有助于提供乡村基础设施等公共产物。在生疏人社会，小土地所有制倒霉于实现最佳的资源设置效率。

关于其生长前途，差别学者有差别看法。马克思鲜明地指出，“小块土地所有制按其性质来说排挤社会劳动生产力的生长、劳动的社会形式、资本的社会积累、大规模的畜牧和对科学的累进的应用。”15关于小农的生长偏向，恩格斯强调，“我们对于小农的任务，首先是把他们的私人生产和私人占有变为互助社的生产和占有”16。

毋庸置疑，马克思、恩格斯等之所以提出土地的社会所有，是认为它能够解决小农的诸多问题而促进农业社会化大生产、有利于资本积累和技术进步。新中国建立后特别是小农社会主义革新之后，土地产权从小我私家变为团体。

从现象发生学或形成机制看，团体土地泉源于小我私家。基本考量是实现农业规模经济、提供公共产物和制止土地吞并带来的失业等社会问题。一言蔽之，无论是经典作家的原意或者新中国建立初期的政策目的，团体产权初衷是提高小农市园地位、实现规模经济等。

此外，农地（特别是耕地）资源属性并不切合“公共池塘”，而农地团体所有权也不具有解决“公地悲剧”的基本条件17。从提高小农市园地位、通过社会化大市场实现规模经济和提高农业生产效率的角度看，革新开放以来的实践讲明，无论是土地谋划规模或者是服务规模，都可以在保障农户承包权的基础上获得实现。成熟的市场经济和新兴市场的履历也讲明，土地团体所有并非是规模谋划的充实条件。就公共产物和公共服务的提供而言，只管人民公社时期土地团体所有发挥了很大的优势，但由于微观激励机制不足，公共产物和公共服务不能获得有效使用。

革新开放的实践则讲明，给定土地团体所有，通过完善村民选举机制、提高乡村治理能力，也可以增加农村门路等公共基础设施的供应数量并改善其质量[22]。人们不必去从“耕地”角度寻觅团体产权的“主体”，不能因为承包权到了农户那里，便认为团体所有权“虚置”了。相反，要从团体所有权在差别阶段是否较好地实现了弥补农业市场失灵等政策目的，去判断团体产权是否有效。探索团体产权有效实现形式的目的在于如何在差别阶段应对由“三农”特殊性引发的风险性和正外部性等问题。

3. 坚持以农民利益不受损失为基本原则。之所以“坚持”农村土地的团体所有，并不是要掩护地方政府18及都会住民的既得利益，甚至也不是国家自身的利益。

国家利益在于通过解决“三农”问题来更好地服务于人民，这是中国共产党基础宗旨所内生的。我国之所以强调“坚持”农地团体所有，其初心也不应该是维护“团体”的既得利益。若非如此，就无法明白政府为何把耕地除处分权之外的所有产业权让渡给作为承包户的农户，在承包权比力完整的情况下19，为何还要花费数千亿元和长达5年时间来完成农地确权颁证？那么，“坚持”团体所有产权的真实意图是什么呢？我们认为，这应该是思量到“三农”特别是农业市场失灵的毛病，希望通过团体所有权去弥补。

国家之所以划定农村土地的团体所有制，宗旨是通过它来保障特定时期的“三农”目的，并以此体现中国特色社会主义的政治、经济、社会、文化。（二）“落实”农地团体所有权的行使主体：团体土地所有权的人格化这首先需要进一步分散农地团体所有权的公共治理职能和经济职能。农地团体所有权是一种反抗国家公权力的私权，但它负担了国家的某些经济职能。

团体产权的意义不是团体作为所有者去占有土地，而在于在生产关系的层面，体现国家意志并受其委托，负担着治理和监视农地的职能。故而需要肯定农村团体经济组织的须要性。在团体经济（主要是团体衡宇出租）比力蓬勃的行政村（甚至是自然村），有须要建立这些组织。在大部门农村团体单薄的地方，也有须要建立类似的组织。

因为这可能从组织架构层面剥离村委会和村民小组等自治组织的经济职能。同时从对外经济交流的角度看，法人化的农村团体经济组织也宜作为民事行为主体，在签约和财政往来等方面，也具有更好的正当性和便利性。为了产权明晰，也可以实现农村土地团体所有权内部的小“三权分置”。就农地（耕地）而言，在团体内部，承包户可以比视为可以反抗国家公权力[23]的团体产权之人格化代表[24]；团体经济组织成员对农地的承包谋划权是土地团体所有权的基础体现20[25]。

在团体外部，农村团体经济组织（或村自治组织）可以作为农民代表开展事情经济运动。宅基地的情况可参照耕地做类似处置惩罚。对于荒地、滩涂等公共土地（林地）[26]、农村门路等农业基础设施、农村公共衡宇等牢固资产，都可以明确农村团体经济组织作为所有权的代表，受农民委托而作为署理者行使占有、使用、处置和收益等权利21。如此一来，便能使为《宪法》所划定、为《物权法》所界定的团体所有权在民事主体层面获得“落实”。

（三）“完善”农地团体所有权的职能结构：村自治组织事权与财权的统一1. 赋予村自治组织（或农民团体经济组织）以“农村团体”署理权。在团体经济（其实更多是衡宇出租）比力蓬勃而且能够负担组织运行用度的地方，需要强化农村团体经济组织的职能，而且对其举行强权赋能。

不外在大部门农村地域，法人化的农村团体经济组织往往是一个“空壳”。纵然实现了农村团体组织的法人化，它也很容易被村委会所取代，搭便车行为也使得产权主体的行使变得比力难题。特别是在涉及到利益主体如地方政府或房地产开发商等外部气力时，农村团体经济组织往往处于弱势的无权职位。

农地团体所有权革新的主要任务是强化农民团体的产权主体职位。只有这样，农民团体才气作为努力的产权主体身份，而不是被动产权身份。也只有这样才气够提升团体外人员的排他性，提高团体成员权的稳定共享性。

对此，一些学者深切感知，并因此而强调“团体”并非是团体组织，更不是团体经济组织[14]。从农地团体产权实施的从可行性看[27]，与其重新努力别辟门户，强调农村团体经济组织的组织和能力建设，还不如依托现有的农村自治组织，赋予其署理者而非一些学者所说的产权主体身份[28]，然后去完善村委会等自治组织的治理结构；根据事权与财权的一致性原则，在改善村团体的治理结构的基础上强化其治理能力。2. 完善乡村治理以保障农村团体产权的可实施性。首先是要界定农民团体与村团体（特别是村委会）、村团体经济组织的职能并理顺相互关系。

农民团体是农地的所有者，农民可以通过村民大会行使作为所有者的职权。村委会是农民的自治组织，具有政治、经济、社会和文化的多重功效[29]。同时，村委会既不是一级政府机构，也不是政府的执法部门，因而并没有行使监视和治理农地的职权和义务。在国家行政气力已经到达行政村的配景下，村委会等自治性组织的主要功效也已经不再是规制制定者和规制执行者22。

为发挥其信息和生意业务成本的优势，在农地领域（包罗其他领域），村委会可以负担双重署理与中介角色。作为村民自治组织，村委会可以受政府特别是中央政府（即国家）的明确委托授权23而作为署理者对农地使用状况举行监视，以促进国家的农地政策意图在乡村的实现。受农民（或农民团体）的委托，村委会可作为团体所有权的执行者（类似企业的治理层）处置惩罚农地（包罗其他）的相关问题。

固然，为了使村自治组织能够胜任农村团体经济组织署理人的角色，必须增强其治理能力。由于村自治组织受国家委托而负担对“三农”特别是农地的监视和治理职责，那么政府便应该赋予其相应的财权，并凭据其负担事情的质量，给予直接的财政资助以保障其正常事情的开展。同时，政府需要通过财政、治理、执法法例等方面的培训和村干部的轮换等方式，提高村干部的人力资本，提高村委会治理能力。

固然，为了防止村委会以农民团体署理人角色与外部既得利益者同谋，在土地流转、农业补助、土地征收等种种相关事务中侵蚀农民利益，需要严格限定村委会的权限和职责，制定相关的规章制度[31]，其目的是在所有权代表与治理者的双重身份之间建设“防火墙”。三、结论与讨论团体所有权是农地“三权分置”的基础性制度。

但关于它的认识，存在如下几个方面的理论误区。其一，将产权形式与产权功效混为一谈。

这使得团体所有权承载了过分的且差异性的功效：特定阶段的政治功效（生长战略与制度目的）、政府对农地的羁系（社会功效）和作为产权主体的团体所负担的经济职能。差别条理差别性质原本异质性的功效相互混淆且笼统地交给经济学意义上的产权去独立负担。这不光导致了产权界定的歧义和立法上的技术难题，更使得“坚持农地团体所有权”的政策表达趋于玄学化和泛意识形态化。

其二，关于团体的产权形式方面，没有严格区分产权主体和产权执行，没有严格区分作为产权主体的团体成员与作为产权执行者的团体组织，没有严格区分作为产权执行主体的团体组织和村委会等自治组织的相同点和差异性。这就难免带来了农地团体产权的模糊性和“落实”上的难题。更重要的是，人们经常忽略了产权摆设背后的制度情况和制度目的问题，以基于成熟市场经济的产权制度作为分析的参照点。

另一方面，他们教条主义地明白经典作家关于团体产权的叙述并静态明白前苏联的深刻教训，使得团体所有权的讨论既忽略了历史的重要影响，也不能充实认识到团体所有权的实现形式。由于这些缺陷，人们也就鲜看法讨论如何“完善”团体所有权的问题。基于上述问题，本文构建了制度情况（生长战略）、制度目的、制度摆设的分析框架，分析在坚持农地团体所有权的前提下，差别阶段的生长战略和制度目的对农地团体所有制的革新诉求、制度绩效和面临问题。

本文认为，讨论团体所有权问题时，需要厘清作为所有制关系和产权形态的团体在功效上的重要区别，区分产权权利主体和产权执行主体，也需要从团体的事权与财权的匹配关系去看待团体所有权的实践绩效，并从功效角度出发推进农地团体所有权革新。本文基本结论是：“坚持”就是以服务“三农”、生长生产力和弥补市场失灵的实践尺度来体现社会主义的生产关系。“落实”的重点是明确农地团体所有权人即承包户以完整产业权，明确农村团体经济组织作为产权行使的主体且经授权而拥有监视、治理农地之事权，作为中心签约者而服务于农业规模化。

“完善”的主要内容是赋予团体经济组织对等的事权与财权，厘清自治组织和产权主体之间的责权利，同时亦需深化革新农地羁系体制、征地制度，健全农村治理体系和提高农村下层组织的治理能力。作者简介： 米运生，华南农业大学经济治理学院教授、博士生导师；; *罗必良，华南农业大学国家农业制度与生长研究院教授、博士生导师；; 徐美丽，华南农业大学经济治理学院博士研究生。;基金： 国家社会科学基金重大项目“乡村振兴与深化农村土地制度革新研究”（19ZDA115）; 国家自然科学基金政策研究重点支持项目“农地确权的现实配景、政策目的及效果评价”（71742003）; 华南农业大学乡村振兴战略研究院“乡村振兴目的向下都会资本流向信贷市场的制度创新研究”(XZ2019);泉源：经济学家2020年01期。

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